【思维导图】

 

 

一、气候变化损失和损害概念的提出与华沙国际机制的建立

 

2007年《巴厘行动计划》缔约方同意加强适应气候变化的行动,包括考虑以减灾战略和手段来处理损失和损害问题。这是“损失和损害”第一次作为一个概念出现在《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)缔约方大会的官方文件之中。2010年,《坎昆协议》缔约方决定确立一个工作方案来处理损失和损害问题。执行上述方案最重要的成果是在2013年《公约》第19届缔约方大会上决定成立华沙国际机制及华沙国际机制执行委员会。在华沙国际机制下,损失和损害问题主要涵盖了5个主题领域:风险管理、缓发事件、非经济损失、人口流动以及行动和支持。损失和损害概念内置了一个特别的“脆弱国家视角”：它只涵盖特别易受气候变化不利后果影响的发展中国家所遭受的损失和损害。

 

二、气候变化损失和损害概念的内涵与外延

 

（一）气候变化损失和损害概念的范围

 

华沙国际机制处理损失和损害问题以事件（包括极端事件和缓发事件）为起点展开。在这种思维框架中,风险是一个核心概念，执行委员会倡导一个全面的风险管理方法来应对损失和损害。除以事件为起点外,执行委员会还重点关注处理损失和损害问题中的难点:非经济损失、人口流动以及行动和支持。

 

鉴于华沙国际机制在本质上是一个协调与促进机制,执行委员会与《公约》和《巴黎协定》之下或之外的机构相互联合、参与和合作,而在工作内容上相互融合、参考借鉴。从根本上来说，这是由损失和损害问题本身的宽广性和交叉性决定执行委员会无法仅仅靠自身甚至无法只在气候变化的框架下应对损失和损害问题。首先,“从最宽泛的理解,所有为控制全球气温上升和适应气候变化不利影响的努力都有助于预防和减轻损失和损害的风险”,而应对损失和损害最终取决于控制气温上升，特别是损失和损害与适应两者之间的关系较为复杂。其次,损失和损害问题与灾害问题的关联紧密。最后,在“行动和支持”主题事项之“技术”方面,针对损失和损害问题与适应、灾害问题及相关机构相互关联。

 

（二）气候变化损失和损害概念的类型化

 

第一,损失和损害是可避免的还是不可避免的?在建立华沙国际机制的决定中,损失和损害与适应是交叉重合的关系。但是也有学者认为,应将损失和损害限定于不可避免的损失和损害即“剩余的影响”，将损失和损害与适应问题相分离,避免两者的交叉。建立损失和损害基金的文件也通常采取后一种观点。

 

第二,损失和损害是潜在的还是真实发生的?潜在的损失和损害即风险。主要是通过有效的风险管理方法以达到预防和尽量减轻损失和损害的目的。相反,对于真实发生的损失和损害,则只能采取事后的救济措施以期达到对受损方进行赔偿的目的。迄今为止华沙国际机制关注的重点是潜在的损失和损害。

 

第三,损失和损害是经济的还是非经济的?华沙国际机制囊括了经济和非经济的损失和损害。执行委员会特别将非经济的损失和损害作为一个单独的主题事项来处理。但由于非经济的损失和损害可能表现为多种形式，由此进一步的问题是:华沙国际机制到底处理哪些形式的非经济的损失和损害?

 

第四,损失和损害是由极端事件还是由缓发事件造成的?由于这两类事件的特性非常不同,因此应对的方式也不同。鉴于对缓发事件的理解程度和应对方式的不足,执行委员会特别将其作为5大主题事项之一。

 

总之,华沙国际机制下损失和损害概念的范围极广、含义复杂,无法使用单一标准来进行分类,其复杂性也导致不同主体对这个概念的理解非常不同。主要存在适应和减缓的视角、风险管理的视角、适应极限的视角以及存在主义等视角。

 

（三）气候变化损失和损害与国际环境法下的环境损害比较

 

通过对比,可以发现气候变化损失和损害与国际环境法下的环境损害有明显区别:(1)后者以责任和救济为落脚点,而前者则将重心放在风险管理,甚至回避责任和赔偿问题。(2)后者仅限于物理损害,且范围受严格限制——损害与行为/活动间存在直接、确定的因果联系。相反,前者不限于物理损害,可能延伸到难以界定的范围。(3)后者主要是科学的逻辑证明问题,而前者则具有社会性和政策性。

 

三、将气候变化损失和损害纳入责任和赔偿的政治和法律障碍

 

（一）“国家责任”与“环境损害国际责任”的概念区分

 

国家责任成立的关键在于国际不法行为,即义务的违反。单从这个角度看,它与本文所探讨的主题无关,因为损失和损害并不构成国家责任成立的要件。而国际环境法领域的责任机制则不同,它以环境损害的存在为前提条件。正是因为如此,1978年国际法委员会从“国家责任”主题中分离出“国际责任”作为一个独立的研究主题。当提及“国际责任”时,它可能指以下3种类型中的任何一种:（1）国家的严格责任；（2）国家的不法行为责任；（3）运营者责任。

 

（二）气候变化损失和损害纳入责任和赔偿的政治障碍

 

气候变化损失和损害与责任和赔偿脱钩意味着受损方无法根据气候变化国际法来主张求偿权,这是对传统国际(环境)法的背离。从实践看,第51段无法阻碍在国内层面针对国家特别是运营者的求偿诉讼。考虑到华沙国际机制仍在实践中不断地演变，且相对于《巴黎协定》而言其内容更容易被后续的条约、决定或实践所修改,能否通过第51段达到排除责任和赔偿的效果仍无定论。

 

（三）确立气候变化损失和损害责任的法律障碍

 

1.损失和损害的定义及评估

 

如果损失和损害以责任和赔偿为指向,那么需要对损失和损害的概念内涵进行重塑并限定其范围。从求偿实践的角度看,鉴于气候变化损失和损害表现形式的多样性以及因果关系的复杂性,还需要革新损失和损害的评估方法和标准。

 

2.因果关系的证明

 

这包括两个因果链:(1)证明求偿对象的活动引起气候事件;(2)证明气候事件造成求偿者的损失和损害。要想解决因果关系证明的难题,须得发展气候归因科学,结合变革法律中的因果关系理论,并在求偿诉讼实践中善加利用科学证据。

 

3.国际不法行为或过错/过失的证明

 

证明国际不法行为的存在,即国家未履行其与气候变化有关的国际法义务。在国际环境法中,不得损害原则及其后来发展而成的预防原则被普遍认为具有一般法律原则的法律地位。所有主张气候变化责任的学者都认为上述两项原则在气候变化领域同样构成国家义务来源的法律基础。根据这两项原则,国家承担采取必要措施尽量避免损害发生的义务，这一义务的行为标准需要在具体情况中判断,且国家可以根据其能力不同而适用不同的标准。

 

四、气候变化损失和损害基金:一个责任和赔偿的替代机制

 

在建立损失和损害基金的《公约》缔约方大会决定中同样包含排除责任和赔偿的申明:“回应损失和损害的资金安排,包括一个基金,是以合作和促进为基础,不涉及责任和赔偿”。可以说损失和损害基金是一个为彰显“全球团结”而存在的资助性资金机制，是一个国际责任的替代机制。

 

由于很难被认定为脆弱国家,中国取得资金分配资格的可能性非常小。我们所要特别关注的是将来如何承担供资方面的负担。中国作为发展中国家不应当被迫承担供资负担，但仍有两点需要注意：(1)中国面临着很大的供资的舆论压力；（2）中国企业可能成为重点关注对象。

 

在国际层面,特别易受气候变化不利影响的国家寄希望于国际社会提供资金,这一实质诉求已经在一定程度上得到了回应。但不是以“责任”或“赔偿”之名,而是以“合作和促进”之名,即责任和赔偿的禁忌依然没有被打破。

 

【作者简介】孙林林，中南财经政法大学法学院讲师，主要研究方向为：国际法一般基础理论、国际环境法、海洋法等。

 

【文章来源】本文原载于《法商研究》2024年第5期。