【思维导图】

 

 

一、基本概念的澄清：责任、法律责任、政治问责与行政问责

 

就责任与法律责任的关系而言,责任是更为上位的概念。责任是指,一方有义务向另一方汇报过去或未来的行动和决策,提供行动和决策的正当理由,并在出现处理不当时接受惩罚和制裁。而本文所称“法律责任”是狭义的概念，即被解释为违法行为应承担的不利法律后果。

 

责任作为一个上位概念,还包括政治问责与行政问责。政治问责是来自公权力机关外部的控制,通常意指公民及其代表机构对政府机构整体性的问责。行政问责是针对行政官员职责履行情况的公权力机关内部的控制机制,既包括对经过选举或任命产生、具有一定行政领导级别和职务的行政官员的问责,也包括对级别较低的普通公务员的自上而下的问责。

 

二、气候变化责任制度的比较法考察

 

（一）域外气候变化法中的法律责任

 

1.法律责任主体:单一型与混合型

 

单一主体型是指气候变化法中仅规定了公权力机关或私主体其中一方的法律责任。在实践中,大多数单一主体型的气候变化法仅规定了私主体一方的法律责任。混合主体型是指气候变化法中对公权力机关和私主体两方的法律责任均有涉及，相较于单一主体型更为全面。总体而言,域外气候变化法中有关公权力机关法律责任的规定较少,形成了法律责任向私主体一方倾斜的不均衡局面。

 

2.法律责任来源：集中型与分散型

 

集中来源型是指在综合性气候变化法文本中直接规定了完整的法律责任条款,使法律责任条款相对集中于综合性气候变化法中。集中来源型的优势在于使气候变化法中的法律责任条款较为清晰,在形式上便于查找和适用，但这种模式也无法对实践中可能出现的具体情况进行面面俱到的规定。

 

分散来源型是指综合性、专门性气候变化法的文本虽涉及法律责任,但并未直接规定完整的法律责任条款,而是通过修订其他单行法、概括性授权下位法等方式进行间接规定,使其分散于气候变化法之外的其他法律法规中。分散来源型优势在于使法律责任条款更加具体和可操作性,但也可能使气候变化法本身欠缺法律责任的实质内容,进而造成气候变化责任制度的碎片化与分散化。

 

3.法律责任类型:行政法律责任与刑事法律责任

 

行政法律责任主要是针对私主体的责令改正和行政处罚,并且立法较少使用固定数额的罚则,而往往是规定一个处罚区间,赋予公权力机关一定的自由裁量权。域外气候变化法中的刑事法律责任主要体现为针对私主体的金钱罚与人身罚。

 

（二）域外气候变化法中的政治问责与行政问责

 

尽管只有少数国家的气候变化法单独规定了公权力机关的法律责任,但几乎所有国家都规定了对公权力机关的政治问责,部分还一并规定了行政问责。

 

三、气候变化责任制度的体系化需求

 

（一）气候变化法的特征

 

1.兼有政策法与监管法之内容

 

气候变化法总体上是以义务为本位的行政法,兼有政策法与监管法之双重内容,这决定了气候变化责任制度的主体应当是既包括公权力机关也包括私主体的混合主体。一方面,气候变化法具有监管法的维度,这意味着气候变化法作为公权力机关实施管制的依据,是针对私主体设立的行为规范。另一方面,气候变化法具有政策法的维度,这意味着气候变化法作为国家政策的法律转化与宣示,是针对公权力机关设立的行为规范。

 

2.面临气候变化的科学不确定性

 

行政机关应对气候变化的行动总体上属于较为典型的风险行政,往往需要依据不完全信息“决策于未知”之中,这就意味着行政职权的不当履行未必是由于公职人员的主观原因,更多是由于客观条件的限制。由此,基于科学不确定性,相较于其他法律领域,一方面,气候变化责任制度应当更加审慎克制,注重运用柔性手段和预留弹性空间,而不能过于严苛;另一方面,应超越后果主义,摆脱对气候变化所造成的损害后果等实体性事项的过度关注，将视野转向行为主体是否依照法律要求采取特定措施或履行特定程序等过程性事项。

 

（二）气候变化责任制度体系化的必要性

 

1.法律责任在气候变化法中的失灵

 

公权力机关承担的行政法律责任大多以私人利益损害为核心触发机制,只有在公权力机关违法和不合理地过度作为时才会侵犯私主体的人身、财产等合法权益，而应对气候变化是公权力机关所承担的与公共利益相关的职责,当出现履行不足、行政不作为时,通常并不发生私人权益的直接侵害,也就不便追究行政法律责任。但问题在于，履行不足、行政不作为才是基于气候变化法的立法目的和目标应予避免的基本情形。有鉴于此,气候变化责任体系的内容应当有所扩张,不应局限于严格意义上的法律责任。

 

2.政治问责与行政问责在气候变化法中的功能

 

相较于传统法律责任,政治问责与行政问责具有更为充分的预防和监督功能,从而与气候变化法兼有政策法与监管法的双重维度、面临气候变化的科学不确定性等特点更为契合。首先,政治问责的预防功能可以与法律责任的惩戒功能相协调。其次,行政问责的监督功能能够对法律责任覆盖面不足的问题进行补充。

 

四、我国气候变化责任制度的体系化构建

 

（一）责任来源的体系化

 

首先,有必要制定一部综合性、专门性的气候变化法并在其中设置责任专章,对气候变化法领域的既有责任制度进行全局统筹；其次,在横向上,气候变化涉及污染防治法、自然资源法、生态保护法、能源法等多个法律领域,在制定综合性气候变化法的同时,可一并对其他单行法中与气候变化相关的责任条款进行修订,以实现彼此之间的接洽与协同。再次,从纵向规范层级来看,应健全行政法规、地方性法规以及规章等下位法,使其在综合性气候变化法的基础上对责任实施机关、承担主体、程序、期限、减轻或加重情节等事项进行细化和补充。

 

（二）责任主体与责任类型的体系化

 

公权力机关及其工作人员在气候变化法中承担的责任主要由政治问责和行政问责构成。可以通过“党政同责、一岗双责”和“终身追责”等制度落实公权力机关及其工作人员的气候变化责任。私主体在气候变化法中承担的责任以行政法律责任和刑事法律责任为主。在归责事由上，应偏重过程性事由；在法律责任的类型上，为了充分发挥法律责任的补救性功能，避免“重处罚、轻改正”的局面；在规定行政法律责任的同时，可一并规定“对他人造成损害的，依法承担民事责任”和“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

 

结语

 

气候变化责任制度应是具有体系性特征的上位概念,单一责任来源、单一责任主体、单一责任类型无法满足气候变化法需求。综合性气候变化法、其他单行法、下位法均是气候变化责任的来源,公权力机关与私主体均是气候变化责任的主体,法律责任、政治问责与行政问责均是气候变化责任体系的重要组成部分。

 

【作者简介】王明远，清华大学法学院教授，主要研究方向：能源法学、环境资源法学等。张金晓，清华大学2023级博士研究生。

 

【文章来源】本文原载于《四川大学学报(哲学社会科学版)》2024年第5期。