【思维导图】

 

 

随着欧盟推动碳关税立法和实施，碳关税成为国际社会高度关注的焦点问题，也是学术研究的前沿问题。但现有研究仍存在一些不足之处。鉴于此，本研究试图系统梳理国际气候治理进程中碳关税议题的发展脉络，以碳公平的视角，从碳泄漏源头剖析碳关税的内在缺陷，在国际治理的框架下挖掘其深层冲突，并提出国际协同治理的政策建议。

 

一、国际气候治理进程中碳关税问题的发展演变

 

（一）第一阶段：理论预见

 

国际气候治理进程刚刚起步，一些学者依据“搭便车”（free riding）理论，预见到核泄漏问题，提出碳关税概念。

 

（二）第二阶段：酝酿准备

 

欧盟在积极推行碳市场促进减排的同时，对其他国家的减排力度不满，对可能产生碳泄漏深为担忧，决心接受碳关税概念并欲付诸行动。与此同时，美国众议院表决通过包含碳关税内容的《美国清洁能源与安全法案》，但由于美国两党之间的政治斗争，该法案停滞不前，并未提交参议院讨论。

 

（三）第三阶段：试点受阻

 

欧盟首先选择航空业这一特殊行业进行试点，并计划扩展到航海业。欧盟单边强征航空碳关税的方案，遭到国际社会的强烈反对，最后无果而终。

 

（四）第四阶段：立法实施

 

欧洲率先提出气候中和目标，重提碳关税。2023年5月16日欧盟碳关税法规的案文被正式发布在《欧盟官方公报》上，于17日生效成为欧盟法律。欧盟不仅完成了碳关税的法律化、制度化，还积极联合盟友推行其国际化。与此同时，美国民主党与共和党均有碳关税的支持者，在碳关税设计上也有新发展。

 

二、欧美推行碳关税的理由、逻辑和内在缺陷

 

（一）欧美推行碳关税的逻辑起点——碳泄露

 

欧美国家引入和推动碳关税的基本逻辑是欧美国家自认为比发展中国家减排政策力度更大，导致碳泄漏，碳泄漏会削弱其减排效果和产业竞争力，不利于全球利益，因此必须通过征收碳关税进行矫正。

 

（二）有关碳泄露的认识误区和碳关税的内在缺陷

 

首先，发展中国家碳排放的快速增长并非都是碳泄漏，更多是受到自身社会经济发展等非气候因素的影响，因此更多应该通过国际合作关注非气候政策造成的碳排放增长，而不是企图通过碳关税等措施防止碳泄漏。

 

其次，转移碳排放是国际贸易分工的结果，是客观存在的，与碳泄漏无关。只有转移碳排放的增量，而且是由减排政策力度差异导致的那部分增量，才是真正的碳泄漏。

 

再次，实证研究表明，气候政策导致的碳泄漏并不明显，甚至可能被内生技术创新与技术扩散所抵消。

 

最后，通过碳关税来减少碳泄漏，很可能矫枉过正，为出口国设置新的贸易壁垒，造成国际贸易中新的不公平。

 

三、碳关税对国际气候治理的影响和深层冲突

 

（一）碳关税对现有国际气候治理体系带来多重冲击

 

从理念上看，碳关税是欧盟碳排放交易市场的延伸，奉行单边主义；从遵循的基本原则看，碳关税背离了共同但有区别的责任原则，以自我利益为中心；从采取的方法看，碳关税是单边惩罚措施，不顾其他国家的感受，破坏已经非常脆弱的国际政治互信，导致国际对抗；从目标看，碳关税打着促进全球减排的旗号，更多服务于小集团的经济利益，甚至成为发达国家以经济施压达成政治目的的工具。

 

（二）碳关税是国际治理体系碎片化的产物

 

碳关税是国际气候治理与国际经贸治理之间存在交叉、冲突而缺乏协调的后果。碳关税是否可以引用GATT第20条以保护全球环境和人类健康为名而违反国民待遇原则，其合法性依然存在很大争议。

 

（三）碳关税的深层冲突是对公平理念的认识分歧

 

碳关税对碳公平的判断标准是单方面、不合理、不可取的。碳公平是一个复杂的概念，没有绝对标准，很大程度上与各国自身利益和价值判断有关。对发展中国家而言，欧盟单边推行碳关税，既没有保障过程公平，也没有结果的分配公平。

 

四、公平视角下碳关税的国际协同治理之道

 

（一）加强对话交流，在新形势下共同重新审视碳公平问题

 

应从碳公平理念入手，加强发达国家与发展中国家之间的对话交流，在新形势下共同重新审视世界经济和国际政治格局的变化，重新认识国际气候治理体系和国际经贸治理体系的公平性基石。

 

（二）加强国际气候治理体系与国际经贸治理体系之间的沟通协调

 

需要推动UNFCCCC、WTO等相关组织协商，加强沟通协调，形成兼顾各方利益的制度化解决方案。

 

（三）在《公约》下启动解决碳关税的实质性谈判

 

有必要在《联合国气候变化框架公约》下启动实质性谈判，通过多边国际进程，使各方充分表达关切和诉求，找到各方都可以接受的方案并做出机制性安排。

 

（四）开展国际合作，建立全球价值链排放数据库和相关标准体系

 

全球价值链的碳核算是未来重要的基础性工作，也是国际合作的重要领域，包括建立重点工业部门的全球价值链排放数据库，碳核算相关国际标准体系，碳标签的国际认证等。

 

五、结论和展望

 

碳关税问题在国际气候治理进程中大致经历了4个发展阶段。欧美推行碳关税的逻辑起点是碳泄漏，但没有相关证据证明存在显著的碳泄漏，碳关税也不是解决碳泄漏的良方妙药。碳关税是国际治理体系碎片化的产物，其深层冲突是各方对公平理念的认识分歧。碳关税国际协同治理应从加强公平理念的对话沟通入手，加强国际气候治理体系与国际经贸治理体系之间的沟通协调，在《公约》下考虑启动新议题的谈判，寻求多边解决机制。此外，通过国际合作开展全球价值链排放数据库和相关标准体系建设，也是一项重要的基础性工作。

 

欧盟实施碳关税只是一个开端，面对全球气候变化的严峻挑战，只有在碳公平视角下从不同层面加强碳关税的国际协同治理，从单边措施回到多边谈判，从对抗冲突回到国际合作，加强对话沟通，共同维护国际气候合作的公平基石，推动构建更加公平有效的国际治理体系，才能找到真正的破解之道。

 

【作者简介】陈迎，中国社会科学院生态文明研究所研究员，主要研究方向：全球气候治理、能源和气候政策。

 

【文章来源】《中国人口·资源与环境》2024年第7期。